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24/05/2010
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Cadre juridique de l'éolien : l'essor viendra-t-il du large ? Cyril VOCK, Avocat, Département Energie/Projets, Denton Wilde Sapte, Paris
Agrion
La récente adoption de l'amendement relatif à l'éolien dans le projet de loi Grenelle II a permis de confirmer le nouveau régime juridique applicable aux éoliennes. La loi Grenelle I avait tracé comme ligne d'horizon une proportion de 23% d'énergies renouvelables dans la consommation d'énergies en 2020 dans la continuité de la directive européenne. Le gouvernement s'est fixé pour 2020 un objectif de puissance éolienne de 25 000 MW (19 000 MW en éoliennes terrestres ou onshore et 6 000 en offshore). Cela représente environ 10 200 éoliennes, dont 1 200 offshore. Les récents développements législatifs permettront-ils de l'atteindre ? La perplexité s'impose.
 
L'éolien terrestre est particulièrement encadré et l'adoption de l'article 34 du Grenelle II confirme l'opposition croissante à laquelle doit faire face cette énergie renouvelable. Conscients du problème et de la nécessité de remplir des objectifs contraignants, les parlementaires semblent avoir accordé à l'éolien offshore une attention particulière. C'est un bon début, mais le fossé avec nos voisins européens reste à combler.
 
Les avancées du Grenelle
 
Vers une simplification des procédures administratives ?
Le Grenelle II a prévu un certain nombre de dispositions visant à simplifier les démarches administratives nécessaires à l'édification de projets éoliens offshore. On ne peut que s'en féliciter. Ces mesures se traduisent principalement par une dispense de l'obligation de la localisation d'un parc en Zone de Développement de l'Eolien (ZDE) pour pouvoir bénéficier de l'obligation d'achat. Ce mécanisme de planification territoriale, s'il semble convenir à une stratégie d'aménagement onshore, paraît plus difficile à mettre en place pour des usages de l'éolien en mer. Sur ce point, il est clair qu'une solution maritime ne se calque pas sur un modèle terrestre. Le Grenelle II prévoit donc l'exclusion des éoliennes offshore du dispositif ZDE tout en garantissant un tarif de rachat de l'électricité produite. Cette suppression devrait encourager l'essor de l'éolien offshore. L'autre élément de simplification des procédures administratives interviendrait dans une dispense des formalités d'urbanisme.
Face à cette volonté affichée de simplifier les démarches administratives pour l'éolien offshore, on regrettera cependant que le Grenelle II ait décidé du classement des éoliennes en Installation Classée Pour l'Environnement (ICPE), qu'elles soient sur terre ou en mer. Il aura pour conséquence probable des délais d'instructions bien plus longs, et l'augmentation du risque de contentieux. Il en ressort un sentiment palpable que le législateur "a soufflé le chaud et le froid" sur le sujet, sans véritable cohérence globale et, là de nouveau, en appliquant une politique d'urbanisme unitaire, et quelque peu jacobine, sur la filière éolienne sans distinction selon la localisation des projets. 
 
Prise en compte de la spécificité de l'éolien offshore - suppression du plafond de 12 MW
Pour contraster cette observation, on citera cependant l'article 34 de la loi Grenelle 2. Il prévoit que "les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent qui sont implantées dans une zone de développement de l'éolien terrestre […] ou qui sont implantées sur le domaine public maritime ou dans la zone économique exclusive" pourront bénéficier de la suppression du plafond de 12 MW auparavant nécessaire pour bénéficier de l'obligation de rachat. Il s'agit là d'une mesure positive qui devrait bénéficier aux projets éoliens tant ceux-ci ont, pour des raisons techniques, une tendance naturelle à disposer de fortes capacités de production.
 
Souplesse accrue pour le raccordement
Avant l'adoption du Grenelle II, les dispositions du Code de l'urbanisme ne permettaient pas d'envisager la construction des ouvrages nécessaires au raccordement des éoliennes offshore au réseau. L'article 146-4 du Code de l'urbanisme bannissait toute construction dans une bande littorale de cent mètres. Une exception était prévue pour les constructions ou installations nécessaires à un service public ou nécessitant la proximité immédiate de l'eau. Le texte du Grenelle II ajoute à ces exemptions "les ouvrages de raccordement aux réseaux publics de transport ou de distribution d'électricité des installations marines utilisant des énergies renouvelables". Là encore, un obstacle a pu être levé.
 
 
La France doit aller plus loin
 
Méthodologie du zonage : consensus ou hiérarchisation ?
La France a développé une démarche de définitions de "zones propices" visant à promouvoir l'installation de parcs éoliens en mer dans des zones bien identifiées. Ce processus se déroule via des réunions de concertation où l'ensemble des usagers de la mer (pêcheurs, plaisanciers, militaires,…) participent à une cartographie des usages existants sur les différentes façades maritimes nationales. Cette approche, par consensus, a eu pour effet principal et naturel d'aboutir à des zonages propices d'une superficie insuffisante. Comment pouvait-il en être autrement si les usages existants de la mer prévalent sur une fonction, par définition nouvelle, de l'économie de la mer, celle de production d'électricité d'origine renouvelable ? L'éolien offshore ne mérite-t-il pas mieux que de se développer uniquement là où il ne dérange personne ?
Outre-Rhin, la planification récente pour chaque usage de la mer se traduit par l'élaboration par le gouvernement fédéral allemand de zones prioritaires. Au sein de ces zones, un usage est défini comme prioritaire par rapport aux autres (navigation, extraction de matières premières, câbles sous-marins, recherche sur le milieu marin, production d'énergie, pêche et protection du milieu marin). La définition en "zones prioritaires" implique que tout usage pouvant faire obstacle à l'usage prioritaire est prohibé. Cependant, il n'est pas interdit de développer un usage en dehors de la zone où il est prioritaire à condition qu'il ne porte pas atteinte à d'autres usages prioritaires. Pour l'éolien offshore, cinq zones prioritaires ont ainsi été définies, trois en Mer du Nord et deux en Mer Baltique. Plus de vingt projets ont déjà été approuvés, et le gouvernement fédéral a adopté un plan de construction de 40 parcs représentant 2 500 éoliennes d'une capacité de 12 000 MW.
 
Etendue du zonage
L'autre élément intéressant de comparaison avec le régime allemand des éoliennes offshore est constitué par l'étendue du zonage. Là où subsiste en France une incertitude quand au régime applicable dans la Zone Economique Exclusive (ZEE), l'Allemagne a éclairci le régime en étendant à sa ZEE les critères applicables à ses eaux territoriales. En France, un projet éolien offshore situé en ZEE devrait se conformer à la loi du 30 décembre 1968 relative à l'exploration du plateau continental et à l'exploration de ses ressources naturelles si un ancrage dans le fond marin est prévu. Dans le cadre des éoliennes flottantes néanmoins, le vide juridique subsiste et n'est pas toujours pas levé. Une circulaire du 5 mars 2009 indiquait que le cadre normatif applicable à l'installation de parcs éoliens dans la ZEE serait prochainement explicité. Enfin, il serait peut-être judicieux que la France s'inspire de l'Allemagne et crée une autorité unique chargée de la délivrance des permis nécessaires à un projet éolien offshore en ZEE. Ainsi, l'application des critères applicables à la recevabilité d'un dossier gagnerait en uniformité et ne serait pas soumise aux possibles disparités d'appréciation d'une préfecture à l'autre.
 

Cyril Vock, Avocat, Département Energie/Projets, Denton Wilde Sapte, Paris

avec l'aide de Nedal Jounaidi.

 

Propos recueillis par Cédric Teychené.
 
Pour plus d'informations sur l'éolien offshore :

- Mers du Nord : création d’un réseau européen d’éoliennes offshore

- Un nouveau souffle pour l’éolien offshore

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